檢察日?qǐng)?bào) 丨958萬元草地補(bǔ)償費(fèi)該不該繳？ 甘肅白銀：法檢攜手化解行政爭(zhēng)議 維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益

2025年7月23日，檢察日?qǐng)?bào)政和周刊刊發(fā)《958萬元草地補(bǔ)償費(fèi)該不該繳？ 甘肅白銀：法檢攜手化解行政爭(zhēng)議 維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益》。

《檢察日?qǐng)?bào)》截圖

“958萬元不是個(gè)小數(shù)目！草地補(bǔ)償費(fèi)的問題解決后，項(xiàng)目推進(jìn)得更順暢了?！苯?，甘肅省白銀市白銀區(qū)檢察院檢察官在對(duì)一起行政爭(zhēng)議化解案件的涉案企業(yè)進(jìn)行回訪時(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人說。

糾紛

958萬元草地補(bǔ)償費(fèi)引發(fā)爭(zhēng)議

2019年，某環(huán)境科技公司在甘肅白銀投資建設(shè)重金屬廢物資源化無害化處置項(xiàng)目，需占用白銀區(qū)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有未承包非基本草原。2021年7月，該公司與白銀區(qū)有關(guān)行政部門簽訂《項(xiàng)目征占用草原補(bǔ)償協(xié)議》，雙方同意按核定面積14.7萬公頃進(jìn)行草地補(bǔ)償，草地補(bǔ)償費(fèi)共計(jì)958萬余元。同月，該公司向行政部門繳納了草原植被恢復(fù)費(fèi)42萬余元。

2021年10月，該公司與白銀市自然資源局簽訂了國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)出讓合同，繳納了全部土地出讓金共計(jì)1532萬元。后來因資金緊張，該公司一直未繳納草地補(bǔ)償費(fèi)。

正當(dāng)環(huán)境科技公司為無錢繳納草地補(bǔ)償費(fèi)一籌莫展之際，該公司負(fù)責(zé)人通過咨詢，認(rèn)為該公司不應(yīng)該繳納草地補(bǔ)償費(fèi)，于是向相關(guān)行政部門提出了異議。但該行政部門認(rèn)為自身征收行為符合法律規(guī)定，要求該公司繼續(xù)繳納草地補(bǔ)償費(fèi)。雙方僵持不下，事情陷入僵局。

2022年11月，行政部門向環(huán)境科技公司下達(dá)《關(guān)于立即繳納草地補(bǔ)償費(fèi)和違約金的決定書》，環(huán)境科技公司不服該決定，向地方政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2023年9月，地方政府作出行政復(fù)議決定，維持了行政部門作出的決定，并駁回環(huán)境科技公司其他復(fù)議請(qǐng)求。由于環(huán)境科技公司不服行政部門和地方政府作出的行政處理決定及行政復(fù)議決定，向法院提起行政訴訟。

2023年10月，法院判決撤銷行政部門和當(dāng)?shù)卣鞒龅男姓幚頉Q定及行政復(fù)議決定。但該行政部門不服該判決，提起上訴。此時(shí)，距離環(huán)境科技公司提出草地補(bǔ)償費(fèi)異議已經(jīng)過去了兩年。

調(diào)查

收取草地補(bǔ)償費(fèi)缺乏依據(jù)

為早日解決該案行政爭(zhēng)議，法院決定對(duì)政企雙方進(jìn)行調(diào)解。按照法檢兩院建立的行政爭(zhēng)議化解協(xié)作機(jī)制，法院將該案線索同時(shí)移交至檢察機(jī)關(guān)，邀請(qǐng)白銀市白銀區(qū)檢察院共同開展?fàn)幾h化解工作。

“我們是通過掛牌出讓的方式取得的土地使用權(quán)，并且已經(jīng)向市級(jí)財(cái)政部門全額繳納了土地出讓金及村集體征地、安置補(bǔ)償資金，而且該土地之前一直沒有被承包經(jīng)營(yíng)，為什么還要我們繳納草地補(bǔ)償費(fèi)？”環(huán)境科技公司工作人員道出了他們的質(zhì)疑。

經(jīng)初步研判，白銀區(qū)檢察院認(rèn)為，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是“行政部門應(yīng)不應(yīng)該征收草地補(bǔ)償費(fèi)”。根據(jù)我國(guó)草原法的相關(guān)規(guī)定，因建設(shè)使用國(guó)家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償。因建設(shè)征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。該案中，行政部門在作出征收決定時(shí)并沒有證明企業(yè)取得的土地存在承包經(jīng)營(yíng)者，因此其征收行為應(yīng)屬不當(dāng)，法院判決無誤。

為弄清案涉草地是否存在承包經(jīng)營(yíng)者，法檢兩院辦案人員來到相關(guān)行政部門調(diào)查情況。行政部門稱，無法提供承包經(jīng)營(yíng)者信息，但堅(jiān)持認(rèn)為他們的征收決定合法。

檢察官在查閱相關(guān)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，行政部門的上級(jí)機(jī)關(guān)要求當(dāng)?shù)卣诔鼍摺安菰瓩?quán)屬證明”時(shí)必須載明是否存在應(yīng)該補(bǔ)償?shù)那樾?。但在該案中，行政部門出具的“草原權(quán)屬證明”并未載明是否存在應(yīng)該補(bǔ)償?shù)那樾巍?/span>

既然相關(guān)行政部門沒有明確草原存在應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)那樾?，為何要收取草原補(bǔ)償費(fèi)呢？

對(duì)此，該行政部門給出的解釋是，以往征地都是這么操作的，所以就形成了慣例，而且上級(jí)機(jī)關(guān)也一直沒有提出異議。

“按照以往經(jīng)驗(yàn)或慣例辦理并不意味著這么做就是對(duì)的，行政行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出?！背修k法官指出。

隨后，辦案人員又進(jìn)一步查詢行政法規(guī)，發(fā)現(xiàn)《甘肅省草原條例》規(guī)定，草原權(quán)屬的確認(rèn)和登記、草原承包經(jīng)營(yíng)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，依照民法典和草原法的規(guī)定執(zhí)行?！陡拭C省草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》中明確規(guī)定了因工程建設(shè)征用草原應(yīng)當(dāng)繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)，但并沒有草地補(bǔ)償費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。

“環(huán)境科技公司早在2021年7月就已經(jīng)繳納了草原植被恢復(fù)費(fèi)42萬余元。既然行政部門無法證明案涉草原存在承包經(jīng)營(yíng)者，那么該公司就不應(yīng)當(dāng)繳納草地補(bǔ)償費(fèi)?！睓z察官認(rèn)為。

“這個(gè)問題早日解決，我們才能早日安心投入項(xiàng)目建設(shè)?！杯h(huán)境科技公司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

和解

草地補(bǔ)償費(fèi)爭(zhēng)議終于化解

政企雙方各執(zhí)一詞，互不退讓，企業(yè)投資建設(shè)無法順利推進(jìn)，如何破局？為了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，承辦法官和檢察官開始了更加細(xì)致的調(diào)查和耐心的釋法說理。

“我們?cè)谡{(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)往往將草地補(bǔ)償費(fèi)和草原植被恢復(fù)費(fèi)進(jìn)行捆綁。草原法規(guī)定，只有集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原，才可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)?！睓z察官認(rèn)為，案涉草原顯然不符合該規(guī)定。由于該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是草地補(bǔ)償費(fèi)，辦案人員也主要圍繞草原法關(guān)于草原承包經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，將釋法說理的重點(diǎn)放在了草地補(bǔ)償費(fèi)上。

辦案人員首先向行政部門詳細(xì)解釋了草原法關(guān)于草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的規(guī)定。在行政部門對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了明確認(rèn)識(shí)之后，辦案人員結(jié)合政企雙方簽訂的國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)出讓合同中關(guān)于土地性質(zhì)為國(guó)有的規(guī)定，說明案涉草原不能設(shè)立草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且承包經(jīng)營(yíng)草原，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。

“草地補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償給承包經(jīng)營(yíng)者的，既然沒有承包經(jīng)營(yíng)者就無需進(jìn)行補(bǔ)償?！睓z察官介紹說，草原法第三十九條明確規(guī)定“因建設(shè)使用國(guó)家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償”。

功夫不負(fù)有心人，在法檢兩院辦案人員的不懈努力下，2024年4月，行政部門決定撤回上訴，并與環(huán)境科技公司達(dá)成了和解。至此，困擾企業(yè)的草地補(bǔ)償費(fèi)和違約金不用再繳納，這場(chǎng)持續(xù)了3年的行政爭(zhēng)議也終于畫上了句號(hào)。

跟進(jìn)

建立長(zhǎng)效機(jī)制提升監(jiān)督效力

“在參與此案行政爭(zhēng)議化解的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，行政部門對(duì)其他企業(yè)也存在違規(guī)收取草地補(bǔ)償費(fèi)的情形，其審核審批工作還存在程序不規(guī)范等其他問題。”檢察官告訴記者。

針對(duì)在該案中發(fā)現(xiàn)的問題，2024年5月，白銀區(qū)檢察院向相關(guān)行政部門制發(fā)檢察建議書，建議其嚴(yán)格落實(shí)法律和行政法規(guī)關(guān)于草地補(bǔ)償費(fèi)和草原植被恢復(fù)費(fèi)的規(guī)定，嚴(yán)格依法行政，避免出現(xiàn)違規(guī)征收、重復(fù)征收費(fèi)用的情況；規(guī)范審批程序，提升行政執(zhí)法水平，嚴(yán)格按照行政法規(guī)辦理審批事項(xiàng)。

2024年6月，行政部門回復(fù)稱，已經(jīng)將相關(guān)情況向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了匯報(bào)，上級(jí)機(jī)關(guān)正在研究制定相關(guān)文件，后續(xù)將嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展草原征占用審批工作，并且嚴(yán)格依照法律規(guī)定征收相關(guān)費(fèi)用。

“以參與化解該案行政爭(zhēng)議為契機(jī)，我們結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)，深入總結(jié)了行政違法行為監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)，起草制定了《白銀區(qū)行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》），明確提出深化包括工作聯(lián)系、情況通報(bào)、案件研討、經(jīng)驗(yàn)交流、聯(lián)席會(huì)議等在內(nèi)的多元化、多層次‘府檢聯(lián)動(dòng)’機(jī)制，強(qiáng)化檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法工作的銜接?！秾?shí)施意見》于去年7月經(jīng)白銀區(qū)委常委會(huì)審議通過，并在全區(qū)實(shí)施。去年8月，我們啟動(dòng)了為期兩年的專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，瞄準(zhǔn)群眾關(guān)心、企業(yè)期盼、大局需要的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，有針對(duì)性地開展監(jiān)督工作?！卑足y區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)吳永鵬向記者介紹。

根據(jù)《實(shí)施意見》，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并向區(qū)政府進(jìn)行專題通報(bào)。近日，白銀區(qū)檢察院對(duì)上述案件中行政部門的改進(jìn)情況進(jìn)行了跟進(jìn)，了解到自去年6月以來，相關(guān)行政部門已經(jīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展草原征占用審批工作，相關(guān)工作機(jī)制也已陸續(xù)完善。

“后續(xù)，我們會(huì)繼續(xù)關(guān)注檢察建議落實(shí)情況，并持續(xù)做好《實(shí)施意見》的推進(jìn)落實(shí)工作，堅(jiān)持開展‘送法進(jìn)機(jī)關(guān)’等普法活動(dòng)，助力行政部門將執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)化為服務(wù)企業(yè)健康發(fā)展的最好抓手，持續(xù)推進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)?！眳怯砾i說。