法治護(hù)航國家公園建設(shè)

□ 王金鵬

　　近日，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》），公開征求意見?！稌盒修k法》旨在進(jìn)一步加強(qiáng)國家公園建設(shè)管理，保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)安全。

　　綜觀全球，自1872年世界上第一個(gè)國家公園美國黃石國家公園設(shè)立以來，國家公園已有150年的歷史，是重要的自然保護(hù)地類型之一。設(shè)立國家公園，實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，將各類各級自然保護(hù)地和周邊生態(tài)價(jià)值高的區(qū)域進(jìn)行整合，有助于改善生態(tài)連通性，維護(hù)生物多樣性，提升我國自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)水平。國家公園同時(shí)兼具科教、文化和游憩等價(jià)值，還可以為公眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。

　　為了解決我國自然保護(hù)地管理存在的權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題，2013年以來，我國不斷建立健全國家公園體制。2021年，我國三江源、海南熱帶雨林等首批國家公園正式成立，但《三江源國家公園條例（試行）》等國家公園地方性法規(guī)很難突破國家現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例的規(guī)定，還有一些國家公園因涉及多個(gè)省份無法制定地方性法規(guī)。國家公園立法進(jìn)程亟待推進(jìn)。今年全國兩會(huì)上，也有代表提出加快推進(jìn)國家公園立法進(jìn)程，國家林草局此次制定《暫行辦法》，就是探索從部門規(guī)章層面為國家公園的具體保護(hù)管理活動(dòng)提供制度依據(jù)和規(guī)范要求。

　　《暫行辦法》要求，依據(jù)國土空間規(guī)劃和國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)制定國家公園布局方案，明確將國家公園建設(shè)納入國土空間規(guī)劃體系，這有利于從源頭上減少和解決國家公園在空間上與其他國土用途的矛盾沖突。在保護(hù)管理方面，《暫行辦法》規(guī)定國家公園應(yīng)根據(jù)功能定位，合理劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實(shí)行分區(qū)管控。核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)則禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，但可以依法開展符合管控要求的有限人為活動(dòng)，這種分區(qū)管控?zé)o疑有利于國家公園實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、高效的保護(hù)與管理。《暫行辦法》還要求國家公園管理機(jī)構(gòu)探索通過租賃、置換、合作、設(shè)立保護(hù)地役權(quán)等方式對國家公園內(nèi)集體所有土地及其附屬資源實(shí)施管理，實(shí)現(xiàn)多元化保護(hù)。這有助于解決國家公園內(nèi)管理保護(hù)與生產(chǎn)利用活動(dòng)的沖突，保護(hù)國家公園內(nèi)原住居民的權(quán)益。

　　在公眾服務(wù)方面，《暫行辦法》規(guī)定國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)合理設(shè)置游憩體驗(yàn)區(qū)域和路線，提供必要輔助設(shè)施，制定訪客安全保障制度，提供必要救助服務(wù)，這為公眾進(jìn)入國家公園享受自然提供了制度保障。此外，《暫行辦法》還規(guī)定，要引導(dǎo)和規(guī)范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營活動(dòng)，這也有利于實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美”與“百姓富”的雙贏目標(biāo)。當(dāng)然，《暫行辦法》仍需就國家公園管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)立等問題予以明確。

　　建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是助力生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)美麗中國建設(shè)的重大舉措。我國國家公園的建設(shè)、保護(hù)和管理的規(guī)范化和有序化有賴于相應(yīng)的立法、執(zhí)法和監(jiān)管支撐。國家公園的立法及其體系化將是漸進(jìn)的過程。當(dāng)前，國家公園立法需要處理好科學(xué)保護(hù)與合理利用的關(guān)系，協(xié)調(diào)好與現(xiàn)行相關(guān)法律之間的關(guān)系，逐步建構(gòu)起包含法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)在內(nèi)的法律體系，為我國國家公園建設(shè)、保護(hù)與管理提供良好的法治保障。

　　（作者系中國海洋大學(xué)法學(xué)院副教授）